《農民專業合作社法》修訂主要內容
2018-01-18 10:26:38
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編者按：2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過修訂的《中華人民共和國農民專業合作社法》，由第83號主席令予以公布，自2018年7月1日起施行?？偵绶ㄖ妻k對《農民專業合作社法》修訂主要內容進行了介紹，供各級供銷合作社和廣大干部職工及社員學習參考，做好法律的貫徹實施。
一、調整法律范圍
《農民專業合作社法》自2007年實施以來，有力地推動了專業合作社發展。一方面農民專業合作社的數量呈井噴式增長，到2017年11月底，依法登記的農民專業合作社達到199.9萬家，是2007年底的76倍；另一方面農民專業合作社涉及產業不斷拓寬，合作內容不斷拓展，已經超過了法律規定的范圍。
對調整范圍的修改，主要體現在兩個方面：一是為適應農民專業合作社由單一生產經營模式向多種經營和服務綜合化方向發展的轉變，在第二條取消了“同類”的限制，擴大法律調整范圍；二是結合農村民間工藝及制品、休閑農業和鄉村旅游資源開發經營等新興服務類型的發展態勢，在第三條以列舉的方式擴大農民專業合作社的服務類型。
二、縣級以上人民政府建立綜合協調機制
2013年7月，國務院批復同意建立全國農民合作社發展部際聯席會議制度，明確了聯席會議的主要職能、成員單位、工作規則和工作要求。部際聯席會議制度的設立，有效加強了部門間協調配合，促進了農民專業合作社持續健康發展。為此，第十一條增加一款規定：“縣級以上人民政府應當建立農民專業合作社工作的綜合協調機制，統籌指導、協調、推動農民專業合作社的建設和發展?！边@就表明：一是縣級以上人民政府在農民專業合作社建設和發展中的職責是“統籌指導、協調、推動”，不是“管理”；二是農民專業合作社建設與發展工作的主體是縣級以上人民政府。
關于是否需要明確農民專業合作社的行政主管部門，當年立法和這次修法都有不同意見。當年全國人大法律委員會在審議該法時明確指出，“農民專業合作社作為一類市場主體，同公司、個人獨資企業、合伙企業一樣，在法律中也不宜規定‘行政主管部門’、‘執法主體’”。這次修訂后第十一條第二款整體上維持原來的表述。
三、進一步規范農民專業合作社的組織和行為
《農民專業合作社法》頒布實施以來，對農民專業合作社發展起到了規范作用，但由于實踐中多數農民專業合作社成員少、基礎薄弱，缺乏指導和監督等原因，依然存在很多不規范的現象，需要在促進其發展的同時依法予以進一步規范。
1．第十三條對成員的出資形式予以明確，除規定貨幣，實物、知識產權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產出資外，明確土地經營權可以作價出資，以及章程規定的其他方式作價出資。修改后，擴大了出資方式，適應了農民財產多樣化和農村土地“三權分置”的發展趨勢，平衡了農民財產權利的實現與農村社會穩定之間的關系，有利于保護農村家庭承包經營戶在農民專業合作社中的利益。
2．第十七條對年度報告制度予以明確，要求農民專業合作社向登記機關報送年度報告，并向社會公示。增設這一制度，主要有以下兩個方面的考慮：一是2014年國務院印發的《注冊資本登記制度改革方案》中提出要“探索實施農民專業合作社年度報告制度”；二是實踐中確實存在一些農民專業合作社只注冊不運營或者不規范運營的情況，設立年度報告制度并向社會公示，有利于促使農民專業合作社規范運營。
3．第二十四條和第二十六條分別對成員入社和除名的程序作了規定，明確都應經成員大會或者成員代表大會表決通過。這樣規定，主要考慮：一是實踐中不少農民專業合作社都是由理事會對成員變動情況進行審議，體現民主性不夠，需要通過法律予以糾正；二是農民作為相對弱勢的群體，在加入和退出農民專業合作社過程中有時會受到限制，需要通過具體法條保障“入社自愿、退社自由”原則的落實。
四、增設農民專業合作社聯合社一章
單個合作社經營規模普遍較小，經濟實力不足，發展能力不強，難以有效應對激烈市場競爭，迫切要求加強聯合與合作。2006年《農民專業合作社法》制定時，就有代表提出要對聯合社進行規定，但由于當時聯合社數量較少，還需要實踐進一步探索，沒有寫入法律。經過10年的發展，目前，全國有聯合社7200多家，涵蓋農民專業合作社9.4萬多個，帶動農戶超過560萬戶。全國有14個省級地方性法規對聯合社的注冊登記作了原則規定，但由于缺乏上位法依據，各地關于聯合社的規定存在一定差異，可操作性不強，一定程度上影響了聯合社的發展。
適應實踐需要，修訂后的法律在總則部分明確，農民專業合作社可以自愿設立或加入農民專業合作社聯合社，在第七章對聯合社的成員資格、注冊登記、組織機構等作出規定。
1．第五十六條規定，三個以上農民專業合作社可以出資設立聯合社。對于企事業單位和社會組織能否加入聯合社，本條沒有明確規定。但第六十三條作了兜底性規定，明確本章對聯合社沒有規定的，適用農民專業合作社的規定。
2．第五十七條對聯合社取得法人資格的方式作了規定：一是經登記取得法人資格；二是登記機關是工商行政管理部門；三是登記時應按照第十三條提交相關文件；四是登記類型為“農民專業合作社聯合社”。
3．第五十九條對聯合社的組織機構作了規定，明確聯合社應設立由全體成員參加的成員大會，不設成員代表大會，可以根據需要設立理事會、監事會或者執行監事，理事長、理事應當由成員社選派的人員擔任。對這條規定應理解和把握以下幾點：一是成員大會是聯合社的最高權力機構，重大事項應由成員大會決定，選舉和表決實行一社一票；二是理事會、監事會或者執行監事，不是聯合社的必設機構；三是聯合社的理事長和理事由成員社選派的人員擔任，對該人員的身份未作規定。
五、扶持政策
農民專業合作社作為以農民為主的互助性經濟組織，需要國家給予一定的扶持政策。在之前扶持政策的基礎上，本次修訂主要增加了三方面的內容。
1．第六十五條中增加一款，規定縣級以上人民政府應當對財政補助資金使用情況進行監督，以切實保障補助資金使用到位，提高資金使用效益。
2．第六十六條新增第三款鼓勵農村保險、互助保險的發展，提高農民防范風險的能力。國家通過鼓勵農民專業合作社依法開展互助保險，實現成員互助共濟，緩解商業保險難的問題。
3．第六十八條新增用電用地方面的扶持政策，支持農民專業合作社開展農產品加工，降低生產成本，增加收入。
六、其他方面的修改
1．第七條明確農民專業合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，第十八條規定農民專業合作社可以向公司等企業投資，切實解決實踐中一些農民專業合作社在向公司投資、從事農產品加工以及其產品進入超市銷售等方面存在諸多限制的問題。
2．第三十二條明確成員代表大會的成員代表規模，解決了農民專業合作社在規模擴大、成員分散情況下，難以召開成員大會對重大事項進行表決的問題。
3．法律責任方面，加大了處罰力度，第七十條明確對采取欺詐手段取得登記的，可以處五千元以下罰款；情節嚴重的，撤銷登記或者吊銷營業執照。第七十一條明確對連續兩年未從事經營活動的，工商行政管理部門可以吊銷營業執照。強制退出機制的確立，有利于進一步整頓和清理“空殼社”、“掛牌社”、“家庭社”，引導農民專業合作社提升發展質量。
4．第七十三條明確國有農場、林場、牧場、漁場等企業中實行承包租賃經營、從事農業生產經營或者服務的職工，興辦農民專業合作社適用本法，確保上述主體可以成為農民專業合作社成員。